უნდა მიენიჭოს თუ არა მეტი ძალაუფლება რეგიონებს?

საქართველო ახლა უნიტარული სახელმწიფოა - გადაწყვეტილებების უმეტესობას ცენტრალური მთავრობა იღებს. თბილისისა და აჭარის გარდა, ყველა რეგიონის გუბერნატორი პრეზიდენტის დანიშნულია. რეგიონული და ადგილობრივი ბიუჯეტები (თბილისის და აჭარისაც კი) ივსება ცენტრიდან წამოსული სუბსიდიებით და არა ადგილობრივად შეგროვებული გადასახადებით. ეს სისტემა ყველანაირად აშორებს ადგილობრივ ხელისუფლებებს ხალხისგან და მათ სრულებით დამოკიდებულს ხდის ცენტრზე.

ცოტა ხნის წინ იყო საუბარი იმაზე, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობების პირები არჩეულიყვნენ, მსგავსად თბილისისა და აჭარისა. რა თქმა უნდა, ეს სწორი მიმართულებით გადადგმული ნაბიჯი იქნება, მაგრამ, ჩემი აზრით, ეს ნაკლებად მნიშვნელოვანი სვლა არის, რომელსაც ბევრად უფრო სერიოზული ქმედებები უნდა მოჰყვეს ფედერელიზმისკენ სვლისათვის. მოკლედ რომ ვთქვა - საქართველო უნდა მოშორდეს უნიტარული სახელმწიფოს გზას და მიიღოს მმართველობის ფედერალური ფორმა. 

სანამ აღვწერდე ნაბიჯებს, რომლებიც ამ ცვლილებისთვის აუცილებელია, მსურს მოკლედ აღვწერო ფედერალიზმის უპირატესობები. მრავალი ნაწერი აღწერს ფედერალიზმის დადებით და უარყოფით მხარეებს და მის შედარებას უნიტარულ მმართველობასთან, ასე რომ, ახალს ვერაფერს ვიტყვი. კრიტიკოსები ძირითადად ამ უარყოფით მხარეებს გამოყოფენ:

1. ნებისმიერ ფედერალურ სისტემაში მცირე გაურკვევლობა მაინც არის, თუ რომელი უფლებამოსილებები არის სსახელმწიფო მთავრობის ქვეშ და რომელია - რეგიონების. არასწორად დაგეგმილ სისტემაში ამ გაურკვევლობამ შეიძლება მთავრობის არაეფექტურობა გამოიწვიოს.

2. ფედერალიზმმა შეიძლება რიგითი მოქალაქეების ცხოვრება გაართულოს, რადგანაც მათ მოუწევთ სხვადასხვა რეგიონების განსხვავებული კანონების ცოდნა. ეს ბიზნესის წარმობასაც ეხება, რადგანაც რეგულაციები შეიძლება მნიშვნელოვნად განსხვავდებოდეს ერთმანეთისგან.

3. ზოგი იმასაც ამტკიცებს, რომ ფედერალიზმის კარგად ფუნქციონირება შეუძლებელია უცოდინრობის გამო. ხალხის უმრავლესობამ ძალიან მცირე რამ იცის ადგილობრივ ხელისუფლებაზე, განსხვავებით ცენტრალური ხელისუფლებისგან. მაგალითად, ამერიკაში ხალხმა ძალიან იშვიათად იცის, თუ ვინ არის მათი მერი, ხოლო ადგილობრივ არჩევნებზე აქტიურობა 25%-საც არ აღწევს ხოლმე.

4. ფედერალურ სისტემაში, უნიტარულთან შედარებთ, მეტი რეგიონული უთანასწორობა არის. ამის ერთ-ერთი მიზეზი ის არის, რომ თითოეული რეგიონი იღებს სარგებელს საკუთარი ბუნებრივი რესურსებიდან გამომდინარე. შესაბამისად, ის რეგიონები, რომლებსაც მწირი ბუნებრივი რესურსები გააჩნიათ, ჩამორჩებიან ხოლმე დანარჩენებს.

5. დაბოლოს, ფედერალიზმი აადვილებსიმას, რომ რომელიმე რეგიონი (ან სულაც რამდენიმე მათგანი) აუჯანყდეს ეროვნულ მთავრობას, შესაბამისად, საფრთხე უქმნას ქვეყნის ტერიტორიულ მთლიანობას.

ამ მოსაზრებებიდან ზოგიერთი მოსაზრება არც ისე უსაფუძვლოა, მაგრამ მათი უმეტესობა მაინც სწორი ფედერალური სისტემის დაგეგმვას უკავშირდება. თუმცა, ვიტყოდი, რომ ამ უარყოფით თვისებებს სრულებით ჩრდილავს ფედერალური მმართველობის დადებითი მხარეები:

1. ფედერალიზმს კიდევ ერთი მოთამაშე შემოჰყავს პოლიტიკურ სისტემაში. თანამედროვე დემორკატიულ სისტემაში, როგორც წესი, ძალაუფლება განაწილებულია საკნონმდებლო, აღმასრულებელ და სასამართლო შტოებს შორის. ფედერალური სისტემის შემთხვევაში, მეოთხე მოთამაშე რეგიონული მთავრობებია. სხვა სიტყვებით რომ  ვთქვა, არის ძალაუფლების ერთგვარი დაყოფა, რაც ავტორიტარიზმისა და ტირანიის განვითარების ნაკლებ შანსს ქმნის.

2. ადგილობრივმა მთავრობებმა ბევრად უკეთ იციან იქ არსებული კონკრეტული პრობლემების შესახებ, ასე რომ კანონები შეიძლება ზუსტად მოერგოს რეგიონებს. არ არის საჭირო ერთიანი კანონების მიღება, რომელიც მუშაობს ყველა რეგიონზე. დაგეგმვის ეს ხერხი ამცირებს „უმრავლესობის ტირანიას“, ყოველ შემთხვევაში, ეროვნულ დონეზე მაინც.

3. ფედერალიზმი „ლაბორატორიულ“ გარმემოს უქმნის კანონებს და ინოვაციებს უწყობს ხელს. მაგალითად, რეგიონმა შეიძლება დანერგოს ახალი კანონი და თუკი ის გაამართლებს, შეიძლება სხვა რეგინებმაც გადაიღონ. თუკი კანონი წარუმატებელი აღმოჩნდა, ზიანს მხოლოდ ერთი რეგიონი განიცდის და ეფექტს არ იქონიებს მთელ ქვეყანაზე.

რომ შევაჯამო - ფედერალიზმის მთავარი უპირატესობა არის ის, რომ პიროვნული თავისუფლების მაღალი ხარისხის საშუალებას იძლევა, უზრუნველყოფს ადამიანის უფლებების უკეთ დაცვას და პროგრესს უწყობს ხელს. ფედერალურ სისტემაში თითოეული რეგიონი ეჯიბრება სხვა რეგიონებს, რათა უკეთესი გარემო შესთავაზოს ხალხს. ის რეგიონები, რომლებიც არ ითავლისწინებენ ხალხის მოთხოვნილებებს, დგანან საფრთხის წინაშე, რომ მოსახლეობამ დატოვოს ისინი. ეს პოლიტიკოსებს აიძულებს, რომ მუდმივად ყურადღებით იყვნენ და მთავრობებს კი კანონებით ზედმეტად გატაცების საშუალებას არ აძლევს. 

რა სჭირდება საქართელოს იმისათვის, რომ გახდეს ფედერალური ქვეყანა? რა თქმა უნდა, მნიშვნელოვანინ ცვლილებების გატარება იქნება საჭირო კონსტიტუცაში. ძირითადი პრიცნიპები კი ასეთი იქნება:

1. საქართველო უნდა დაიყოს 12-15 რეგიონად ავტონომიის თანაბარი დონით.
2. თითოეული რეგიონის მთავრობა იმავე რეგიონის ხალხმა უნდა აირჩიოს - ეროვნული მთავრობის მხრიდან ყოველგვარი კონტროლის გარეშე.
3. რეგიონებს საშუალება უნდა ჰქონდეთ, რომ ადგილობრივი გადასახადებიდან თავიანთი მოგება მიიღონ. ეროვნული მთავრობის სუბსიდია არ უნდა აღემატებოდეს რეგიონული ბიუჯეტის 10%-ს.
4. მკვეთრი ხაზი უნდა იყოს გავლებული რეგიონულ და ეროვნულ მთავრობებს შორის.

სავარაუდოდ ყველაზე დიდ სამუშაოს სწორედ მე-4 პუნქტი მოითოვს. რთული იქნება სწორი ბალანსის დაცვა ეროვნულ მთავრობასა და ადგილობრივ მთავრობებს შორის ძალაუფლების გადანაწილებისას. არა მგონია, რომ ყველაფრის გადაბარება რეგიონებზე (გარდა თავდაცვისა და საგარეო პოლიტიკისა) კარგი იყოს საქართველოსთვის. მაგალითად, სხვადასხვა სისხლის სამართლის კოდექსის ქონა საქართველოს თითოეულ რეგიონში სავარაუდოდ არ იქნება კარგი იდეა (მართალია, ამერიკაში თითოეულ შტატს საკუთარი სისხლის სამართლის კოდექსი აქვს, არსებობს რამდენიმე დანაშაული, რომელზეც ფედერალური კოდექსი ვრცელდება). ჩემი აზრით, შემდეგი საკითხები ეროვნული მთავრობის კომპეტენციაში უნდა დარჩეს:

1. თავდაცვა და საზღვრის დაცვა
2. ემიგრაციისა და ნატურალიზაციის კანონები
3. საგარეო პოლიტიკა
4. სამოქალაქო და სისხლის სამართალი, მათ შორის: საკუთრების კანონი, contract law (?), სამოქალაქო კანონი და ა.შ.
5. კომერციული რეგულაციების ნაწილი, განსაკუთრებით: გაკოტრების კანონი, კონკურენციის კანონი, კორპორაციული სამართალი
6. კანონების გატარების ნაწილი, განსაკუთრებით: სააგენტოები, რომლებიც განსაკუთრებულ საგამოძიებო უნარებს მოითხოვს (მაგ. ორგანიზებულ დანაშაულთან ბრძოლა)
7. ზოგადი კეთილდღეობის ნაწილი: განათლების სისტემისა და სოციალური დაცვის უზრნველყოფა და ა.შ. 

დანარჩენი საკითხები რეგიონების ხელში რჩება:

1. ინფრასტრუქტურული ინვეტსიციების უმეტესობა
2. კანონის ყოველდღიური აღსრულება (პატრული) და ადგილობრივი, ნაკლებად მძიმე დანაშაულების გამოძიება
3. მორალური კოდექსი (ან კანონები, რომლებიც „უმსხვერპლო დანაშაულს“ ეხება - მაგალითად აზარტულ თამაშებს)
4. კომუნალური და გადაუდებელი მომსახურებები ( სავარაუდოდ უფრო ლოკალურ და არა რეგიონულ დონეზე)
5. განათლების უმეტესი ნაწილი (მაგალითად უნივერსიტეტები და საჯარო სკოლები რეგიონულ მმართველობებს უნდა გადაეცეს)
6.  სოციალური დაცვის დიდი ნაწილი - მაგ. გადამზადების პროგრამები, თავშესაფრები უსახლკაროებისთვის და ა.შ.
7. შრომითი კოდექსი - მაგ. მინიმაური ხელფასი
8. მიწისა და ბუნებრივი რესურსების შესახებ კანონი
9. კომერციული რეგულაციების უმეტესობა: დასაქმების ლიცენზირება, ბიზნესის ლიცენზირება, მშენებლობის კოდექსი, სამშენებლო უფლებები და ა.შ.
10. ჯანდაცვისა და უსაფრთხოების სტანდარტები, გარემოს დაცვის რეგულაციები

დარწმუნებული ვარ, რომ თუკი საქართველოს ხელისუფლება გადაწყვეტს ფედერალიზმის იდეების გატარებას, ბევრ დებატს ვიხილავთ იმაზე, რაზეც ვისაუბრე ამ ორ გვერდზე. საბოლოო შედეგიც შეიძლება ჩემს მიერ გამოთქმული ვარაუდს სულაც არ დაემთხვეს. მაგრამ მნიშვნელოვანი სწორედ საუბრის დაწყებაა რეგიონებისთვის მეტი ავტონომიის მიცემის შესახებ. ახლანდელ ხელისუფელაბ უნიკალური შანსი აქვს, რადგანაც ოპოზიციაც უჭერს მხარს რეგიონებისთვის მეტი ძალაუფლების გადაცემის იდეას. დაბოლოს, ამ ყველაფრის განხორციელება საქართველოს უფრო მეტად დემოკრატიულ, თავისუფალ და წარმატებულ ქვეყნად აქცევს.